【印度动态】印度南海政策的架构与中印关系透

摘要:在亚太地区,南海问题备受关注,其原因一方面在于直接利益相关方之间的主权之争与战略利益博弈,诸如中国与越南、菲律宾等东南亚国家;另一方面在于域外大国的涉足,主要包括...

  

【印度动态】印度南海政策的架构与中印关系透析

  

【印度动态】印度南海政策的架构与中印关系透析

  在亚太地区,南海问题备受关注,其原因一方面在于直接利益相关方之间的主权之争与战略利益博弈,诸如中国与越南、菲律宾等东南亚国家;另一方面在于域外大国的涉足,主要包括美国、日本、印度和澳大利亚等。鉴于印度在亚太地区的影响力以及中印关系的复杂性,印度对南海问题的涉足值得关注。

  其五,启动对南海的监视程序。2012 年 7 月,印度在安达曼群岛最南端的坎贝尔湾建立了深海海洋设施巴阿兹海军基地(INSBaaz),用以对南海进行监视。在巴阿兹海军基地的启用仪式上,印度海军司令威尔玛(Nirmal Verma)宣称:“巴阿兹海军基地具有独特的战略地位。安达曼群岛是印度进入东亚和东南亚的窗口,据此印度要加强与东南亚和东亚国家的海上合作”, “与相对遥远的东盟国家诸如越南、马来西亚和新加坡的海军联系必须常规化”,“没有直接证据表明印度面临的威胁在减少。”尽管威尔玛未明确指出“没有减少的威胁”是指什么,但印度评论员拉杰夫·沙玛(RajeevSharma)则坦白指出:“巴阿兹海军基地是印度海军针对中国的一项特殊举措。巴阿兹海军基地以及安达曼尼克巴群岛司令部设施的提升和加强能够使印度武装力量在该地区发动一场联合攻势,覆盖范围直至南海。这也使得印度人很好地保护在马六甲海峡及其之外地区的商业与战略利益。”可见,印度建立阿巴兹海军基地主要是针对中国在南海的活动,这会得到与中国在南海有领土争端的相关国家的呼应,并为印度在南海的军事行动增添“合理性”筹码。

  其一,积极推进能源合作。从某种意义上讲,印度涉足南海的最主要原因之一在于获取南海的油气资源。在获取南海油气资源方面,印度与越南的合作无疑是重中之重。近些年,印度国有石油天然气公司子公司印度石油天然气分公司与越南石油公司在能源领域的合作不断深化。对于印越能源合作项目,中国政府一再重申其侵犯了中国的主权,属于非法行为,印度官方却极力否认。2006 年,印越双方签署首个能源合作协议,协议中明确指出越南石油公司占有 20%的股份,确立了双方联合勘探、开采位于富庆(Phu Kahn)盆地的127 号和128 号油气田以及产量如何分成的议题。2011 年 9 月,印度石油天然气分公司与越南签署协议,开始勘探 128 号油气田。对此,中国外交部发言人姜瑜于 2011 年 9 月 15日阐明了中国的立场。姜瑜指出:“我们希望有关国家尊重中国的主张、立场和权益,不单方面采取任何使问题复杂化、扩大化的行动。域外国家应尊重和支持域内国家通过双边谈判解决争议的努力。我们一贯反对任何其他国家在中国管辖的海域进行油气勘探开发活动,希望有关外国公司不要卷入南海争议。”而印度对此反应相当平静,继续执行与越南的能源合作协议。2011 年 9 月 16 日,印度外交部发言人普拉卡什(Vishnu Prakash)对中国外交部发言人姜瑜的发言做出了回应。普拉卡什指出:“长期以来,印度石油天然气公司分公司在越南实施海上石油与天然气勘探,而且与越南的合作在不断扩大,印度埃萨石油公司也在越南获得了一个油气块的勘探权”,“能源是双方合作的一个重要领域,印度期待种合作保持活力。印度与越南或世界上其他任何国家的合作始终遵循国际法、国际准则和国际惯例。”不仅如此,印度海军也期待为保护本国在南海的能源利益贡献力量。印度海军前参谋长阿伦·普拉卡什(Arun Prakash)上将表示:“在紧要关头,印度必须在离本土 2500 海里的南海维持海军存在以支持印度石油天然气公司在南海的利益。

  总之,印度涉足南海不仅无助于南海争端的解决,反而会使南海问题趋于国际化,进而阻碍中印关系发展的大局。尽管中印两国领导人都宣称国际上有足够的空间供两国生存和发展,但未来两国在南海问题上的交锋和竞争似乎已成必然之势。印度将南海作为其“次要”战略利益区,中国视南海为“核心利益”。印度拥有进一步涉足南海的野心,但中国更有维护南海主权利益的决心和信心。在中国海权意识不断提升的背景下,印度通过各种途径涉足南海事实上是在挑战中国对南海事务的主导权,是在向两国业已建立和发展中的“战略合作伙伴关系”发难。在南海问题上,如果印度不采取审慎的态度、不克制本国的行为,那么南海将成为两国竞争甚至是冲突的新阵地。南海问题仅仅是中印之间现存诸多问题之一,但其对双边关系的影响不可小觑。当前,南海问题正逐步发展成为一个新的影响双边关系中一个全新的、日益膨胀的消极因素。中印两国尤其是印度对此应有清晰的认知;共同推动中印战略合作伙伴关系稳步前进。

  其二,稳步发展与沿海国家的军事合作关系。一方面,推动军事演习机制化。印度与南海沿岸国家自 1995 年开始在安达曼尼克巴群岛举行“米兰”军事演习,到 2012 年,南海沿岸国家如泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、越南和菲律宾都参与了该演习,参与国家数量不断增加,演习规模逐步扩大,演习已经走向了制度化。上述国家不仅与印度在孟加拉湾合作,而且通过各种防务安全安排和建立直接的海军联系,印度正在与这些国家在南海展开合作。另一方面,强化与新加坡、印度尼西亚、菲律宾和越南等国在防务领域的合作。新加坡位于马六甲海峡进入南海的出口,地理位置决定了其对印度的南海行动具有直接的地缘战略意义,两国已经开展了密切的军事合作。印度向新加坡提供了大量的空军和陆军培训设施,新加坡则为印度从印度洋进入南海提供了支点。近年来,两国海上双边演习所选取的地点主要是孟加拉湾和南海,而尤以南海为主,诸如 2005 年、2009 年和 2011年举行的双边演习都在南海。从 2001 年双方签署防务合作协定开始,印度与印度尼西亚的安全关系与海上合作不断加强。印度尼西亚对中国的担忧在于其主张的纳土纳群岛海域与中国主张拥有主权的南海南部海域相重叠。2012 年 7 月,印度—印度尼西亚联合委员会在双方会晤中讨论了南海问题。印度与菲律宾的军事合作从印度海军每年对菲律宾的友好访问起步,经历了防务合作协议的签署以及战略对线 月,菲律宾—印度联合防务合作委员会在菲律宾首都马尼拉举行年度会议。双方就南海海域的安全问题交换了意见,重申了双方在维持南海海域和平、稳定和航行自由方面的一致立场。印度将越南称为“南海的钻石”。对印度而言,印越关系的发展具有战略层面的意义,即双方将两国间战略伙伴关系作为对中国与巴基斯坦战略伙伴关系的对冲。从 1994 年首个防务协定到 2000 年防务助协定,再到 2007 年战略伙伴关系协议、2009 年防务合作谅解备忘录和 2011 年防务与能源合作协定的签署,印越关系在不断升级。正如印度评论员潘特(HarshV. Pant)指出:“中国的崛起使得印越关系具有了特殊战略意义。在防务领域,印度构建与诸如越南这些国家的关系能够对中国形成一个压力点。鉴于两国都对中国进入印度洋和南海表示担忧,海军合作就成为了双方合作的重点。”至此,印越两国对南海问题的讨论已经成为双边安全对话和外交协调的一个固定话题。

  事实上,在对华政策问题上,印度面临两难选择。一方面,印度不认同中国在南海问题上的主张,对中国在国际舞台上日益表现出的自信心表示担忧;另一方面,鉴于中国的国际影响力,印度又迫切希望与中国在贸易、全球经济稳定以及气候变化等问题上积极合作。据此,未来印度在南海问题上的政策将更趋审慎和温和,印度更希望扮演一个“离岸平衡者”的角色。中国需要对印度的行为做出强有力的回应,使其认识到涉足南海将会对两国关系带来较大的负面影响。中国学者时宏远指出:“印度东进南中国海为中印关系增添了新的不稳定因素。”针对印度海军在南海的存在,中国的立场是:印度海军的行为纯粹是一种挑衅,将会引发地区局势的紧张,南海问题的相关声索国会借助印度的帮助强化针对中国的军事能力。与此同时,印度进一步涉足将会使南海问题渐趋国际化。印度与南海其他相关声索国的合作将对中国在南海的主权诉求产生消极影响,中印之间的不信任感将日趋提升。由此,中印之间的竞争将从亚洲大陆转向广阔的“印太”海洋。印度评论员潘特(Pant)指出, “两国海军的地盘之争注定会增加,因为两国都试图在地区格局中发挥更大作用”。更为重要的是,中印两国的海洋之争也将会淡化两国对陆地边界争端的关注。在南海问题上,印度必须重新审视其先前的南海政策,以评估其是否能够承担其挑战中印关系所带来的负面结果;中国更应本着“有理、有利、有节”的原则,给予印度在南海的行为以有力的反应,防止南海问题国际化。印度必须认识到,在事关中印关系的重大问题上只有坚持和平共处五项原则,才能确保两国关系发展更稳定、更健康。

  第三,谋取能源利益。能源利益在印度涉足南海问题的活动中发挥着特殊作用。2011 年印度外交次长马泰(Ranjan Mathai) 指出,“南海对印度对外贸易、能源和国家安全利益具有决定性意义”。由此,对石油资源的获取促使印度将南海纳入本国安全利益范畴,这也促使印度海军将保护国家能源利益作为一项特殊任务。2011 年 12 月,印度西部海军司令部舰队司令乔希(DK Joshi)上将指出, “印度海军将保护印度在世界上的所有资产,包括印度石油天然气公司在南海的资产,这是印度海军义不容辞的责任”。2012 年 12 月,乔希被任命为海军司令后重申印度海军有意向在南海部署以保护印度能源公司的利益。“一旦南海形势的发展涉及印度的利益,诸如印度石油天然气公司、印度石油天然气公司海外投资公司等等,海军将被派遣到南海并做好一切准备。”由此可见,印度对南海的一个重要兴趣点在于获得安全的能源供给,为此印度已做好诉诸军事手段的准备。

  其三,强化海军外交。印度在南海的海军外交包括印度海军单方面行动、双边演习以及友好港口访问等活动。随着经济实力的增强和海军远距离投放能力的提升,印度认为其海洋空间超越了马六甲海峡,南海也被纳入其国家安全范畴。2011 年 10 月,印度国防部部长安东尼(A. K. Antony)指出:“为了确保贸易船只安全通行,印度将在南海水域实施海军演习,以保护印度主要感兴趣的领域。”自从2000 年印度海军在南海部署开始,南海成为印度海军经常出现的海域。2004 年,印度将 5 个舰队(两艘卡申级驱逐舰、兰吉特号和兰维杰伊号导弹驱逐舰;戈达瓦里号护卫舰;克奇号导弹护卫舰;坎亚号巡逻舰和乔迪号油轮船队)部署到南海。2011 年,印度海军公开阐述了向南海部署的理由。“南海是一个具有战略意义的地区”, “为了展示在南海的存在,印度海军舰船周期性地向南海部署是既定的方针政策,是在例行公事”。近几年,印度海军在南海部署的方式不断更新。一方面与新加坡等国家海军举行双边演习;另一方面对诸如文莱、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和越南等沿海国家的友好港口访问使得印度海军能够进入南海有争议的海域。总之,印度海军在南海频繁进行的军事演习和对友好港口的访问,其在一定程度上具有象征意义,虽然并不能与中国或美国在该地区的影响力相比,但也值得密切关注。

  第一,获取地缘政治利益。印度在南海问题上的地缘政治利益集中体现在 3 个方面:首先,寻求对中国的战略优势。印度“东望”政策从最初基于发展与东盟的经贸联系,时至今日演化为在一定意义上对中国的“软平衡”制约。印度尼赫鲁大学国际问题研究学院印度亚太研究中心学者奈杜(G. V. C Naidu)指出:“从战略视角考量,印度并不希望其长期的对手和竞争者中国控制这一关键地区。”印度战略界形成的一种思维就是一旦中国取得对南海的制海权,中国海上力量会不断向马六甲海峡延伸,从而获取俯瞰印度洋和进入印度“后院”的战略据点。其次,确保南海海域安全通行。南海是连接印度洋和西太平洋的桥梁。鉴于当前印度主要的能源和贸易通道需经过南海,因此,确保南海水域的安全通行成为印度涉足南海问题的优先之事。再次,对中国在印度洋的存在形成牵制。印度不能阻止中国进入印度洋,但可以介入南海问题,这就对中国在印度洋的存在形成某种牵制。印度学者沙玛(Rajeev Sharma)指出:中国并非一个印度洋大国,但中国为成为印度洋大国投入了大量外交与军事资源。印度也并非南海国家。作为回应,印度加倍努力给自己贴上南海国家的标签。这就是中印战略竞争的症结所在。

  2014年大选后,印度开启了“莫迪时代”。面对南海日益复杂化的形势,印度总理莫迪一方面在国际场合公开阐述印度关于南海问题的立场,另一方面与地区利益相关国家展开积极合作。在 2014 年 11月举行的第 9 届东亚峰会上,莫迪表示:“在相互依赖与全球化的世界,遵守国际法与国际准则是唯一选择。国际法与国际准则同样适用于海上安全。因此,遵守国际法与国际准则对南海的和平与安宁也具有重要意义。国际法(包括 1982 年《联合国海洋法公约》)应成为和平解决争端的基础。印度希望在达成共识的基础上确立‘南海行为准则’。”事实上,莫迪此前在访问美国之时就曾与时任美国总统奥巴马讨论了南海问题。在莫迪访美期间,印美两国元首发表的联合声明首次提及南海,重申保护海洋安全、确保航行自由以及航班飞越地区权利的重要性,特别是在南海。2015 年 1 月,在访问日本期间,莫迪与日本首相安倍晋三讨论南海问题,这是印日两国元首首次就南海问题进行对话,双方都表达了对南海形势的担忧。印日联合声明重申:南海海上运输线对于印太地区的和平与繁荣、地区能源安全、贸易以及商业发展具有重大意义,呼吁所有国家不要单方面采取导致地区冲突的行动。从莫迪的言论中可以看出,印度政府继续对南海问题表示高度关注。在南海问题上,莫迪政府不仅仅是口头上“说”,而且重在行动上“做”,将南海作为其向太平洋地区扩展影响力的跳板,借以攫取经济与战略利益。2014 年 10 月,越南政府总理阮晋勇访印期间,双方就共同开发南海油气田达成协议,印度石油天然气公司维德什子公司将加强与越南国家石油公司的合作。根据协议,在已合作开发的油气区块将延长勘探期 2 年基础上,越南将赋予印度两个南海新油气区块的勘探权。莫迪承诺,印度将向越南提供 1亿美元的信贷额度,之后向越南出售 4 艘海军巡逻船,帮助越南提升军力和实现国防现代化。2015 年 5月,印越两国签署《2015—2020 年印越防务合作共同愿景声明》以加强双边防务合作。2015 年 10 月,印度军舰“萨亚德里”(INS Sahyadri)号对越南岘港进行了 4 天访问。莫迪政府还宣布向越南出售布拉莫斯巡航导弹。除此之外,莫迪政府不断强化在南海的军事部署。2016 年 5 月,印度派遣东部舰队的4艘舰船到南海和太平洋西北部,实施为期两个半月的海军部署。期间,舰船访问了越南岘港、菲律宾苏比克海湾、日本佐世保、韩国釜山、俄罗斯海参崴和马来西亚巴生港,并与美国、日本共同参加 2016年马拉巴尔海上演习。上述活动是莫迪政府向南海和太平洋西北地区实施战略部署的具体体现。

  可以推断,莫迪政府期待扩大在南海的存在,而且这种态势将持续。印度在南海问题上的立场从“悄无声息”转变为“公开发声”,莫迪政府传递的信号是印度要在南海问题上演直接参与者的角色。南海争端的升级为印度进一步涉足南海事务提供了机遇,美国的拉拢使得印度乐享其中。2015 年 12月,印度国防部部长帕里克(Manohar Parrikar)访问美国位于夏威夷的太平洋司令部,双方提出了联合巡逻南海的倡议。美国邀请印度对存在争议的南海海域实施联合巡逻,意图在南海问题上构建针对中国的联盟。从某种意义上讲,相关国家共同努力阻止中国在南海的领土诉求符合印度的利益诉求。当前,莫迪政府在南海的一切行动都可以被解读为印度与中国争夺该海域的制海权和牵制中国在印度洋的存在。对于莫迪政府而言,南海是印度海上贸易与能源通道的生命线,是印度进入太平洋的关口,是牵制中国的重要平台;对于中国而言,南海事关国家核心利益,是伸张主权利益的重要阵地,是走向世界的门户。在此背景下,印度对南海问题的涉足之深无疑会引发中印两国在南海甚至整个“印太”地区的激烈竞争,由此影响两国关系发展大局。从印度方面而言,针对美国邀请印度联合巡逻南海的问题,尽管与印度长远战略利益相吻合,但印度还是拒绝了美国。印度不希望在南海问题上过分刺激中国,也不希望参与一个由他国领导的针对中国的联盟机制,而是希望保持本国对华政策的独立性和自主性。

  长期以来,印度认为其涉足南海事务具有合理性和合法性。除了获取政治、经济和能源利益以及在某种程度上对中国形成牵制,印度涉足南海事务更为重要的目标是彰显其作为区域大国的地位和作用。在“莫迪时代”,印度不甘于充当南亚地区事务的主导者,在“东进”政策框架下积极争取成为亚太地区事务的主要参与者,发挥其作为亚太地区大国角色的作用。南海问题的复杂化和扩大化为印度显示其在亚太地区的地位和作用提供了平台。

  印度从战略视角审视南海在其对外战略中的地位和作用,将南海纳入其“大周边外交” (ExtendedNeighborhood)框架和“印太”(Indo-Pacific)战略构中。在“大周边外交”战略框架下,印度认为其有权利获取、维护和捍卫本国在南亚区域之外的利益。2004 年,印度外交部部长贾斯旺特·辛哈曾指出,印度所提出的“大周边外交”概念框架包括南海地区。2007 年,印度海洋军事战略将南海界定为印度的“次要”战略利益区。从“印太”战略架构来分析,南海位于东印度洋和西太平洋的中轴线上。过去几年,印度的政治家和战略界人士就对“印太”这个概念界定的广阔海域表示高度关注。印度学者萨仁山(ShyamSaran)指出,“从地缘政治视角来分析,‘印太’将西太平洋纳入了印度的安全利益考量”。在 2012 年举行的东盟—印度峰会上,印度总理辛格阐述了“印太”架构的战略意义。辛格指出:“印度—东盟合作从经济起步,但双方合作的内容渐趋战略性。一个稳定、安全和繁荣的‘印太’地区对彼此的进步与繁荣具有决定性意义。”2014 年莫迪执政后,印度政府明确提出面向西太平洋 的“印太”战略,强化在西太平洋的存在。南海将成为莫迪新政府“印太”战略的一个重要考量。

  第二,追求地缘经济利益。从地缘经济视角来分析,印度在南海地区经济利益的获取主要依托“东望”政策的架构。在“东望”政策架构下,提升与亚太国家间贸易量、保护海岸线和实现地区资源共享都成为印度亚太外交的重要目标。2012 年 7 月,印度外交部部长克里希纳(Somanahalli Krishna)在第 19届东盟地区论坛部长级会议上指出,“印度始终关注南海问题的变化。依照国际法原则,印度支持南海航行自由和资源共享”。从印度与亚太地区的经贸往来分析,南海地区具有重要意义。印度约 55%的贸易运输要经马六甲海峡进出南海,因此,确保从印度本土经马六甲海峡到南海海上航线安全是印度“东望”政策的重要关切。2012 年,印度外交部部长克里希纳指出:“南海是全世界的财产。任何国家都不能单方面控制它,印度有足够的能力维护本国在该地区的利益。”2012 年 12 月, 《东盟—印度联合远景声明》指出:“双方同意提升海上合作”“以应对海上问题所面临的共同挑战。双方承诺依照” “国际法包括《联合国海洋法公约》的原则加强合作,以确保海上安全、航行自由、海上航线安全以及海上贸易活动畅通无阻”。尽管双方都未明确提到南海,但其潜台词直指南海。

  其四,密切与域外国家的沟通与合作。印度加强与域外国家在南海问题上的沟通与合作旨在“平衡”各种力量在南海的影响力。在推行本国的“平衡”策略时,印度主要借助于多边机制,诸如印韩日三边会晤机制和美日印三边会晤机制。2012 年,印韩日三边会晤机制正式启动。在首次会议上,印度代表桑贾伊·辛格(SanjaySingh)指出:“当前,南海形势正呈现相互竞争的态势”, “印韩日 3 国具有共同的战略利益,因为维持公海航行自由、保护海上贸易、能源和经济安全是共同的承诺,这是 3 国在南海海上安全领域合作的根源所在”。除此之外,印度还与美国和日本就南海问题进行磋商。美日印 3 国分别于 2011 年 12 月、2012 年 4 月和 2012 年 10 月就南海问题举行了会晤。当前,美日印三边会晤机制由于澳大利亚的参与升级为四边安全架构。澳大利亚、日本和美国已经在南海举行了三边海军演习,印度海军也与美日澳 3 国海军在印度洋和西太平洋举行了演习。尽管印度官方并未声明演习针对中国,但事实上印度与美日澳 3 国在南海问题上深化合作以牵制中国的可能性是存在的。

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